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明朝制度，军户是不算丁口的。卫所下辖的土地——包括屯田和辖区内的民田，也不被计算在户部粮册上。这就导致了卫所制度崩塌之后，军田变成了私田，却不纳税。军户破产成了佃农，非但没有享受国家拨给的军饷，反倒还要承担田租。
由此产生的人口、田地隐匿，数额之大是朱慈烺完全不敢想象的。
“废卫立县就从灵山卫开始！”朱慈烺在行政工作会议上宣布道。
灵山卫是典型的实土卫，也就是领有土地的卫。
依照太祖高皇帝的设计，卫所并非是简单的军事机构，而是一个带有军事特色的行政体系。大明一般的行政体系是州、县——府、州——布政使司、直隶府、州——中央六部。卫所体系则是卫、直隶都司的千户所——都司、行都司、直隶卫——五军都督府。
卫所非但有管理军户和辖区内民户的权力，也有涉及军户案件的司法管辖权。以万历名相张居正那般的手腕，清丈田亩和梳理人丁也只局限在一般行政体系，没有触动卫所制度。而顺治年间，满清在尚未统一全国的情况下，只是因为废除了卫所，耕地面积就超过了万历三十年的全国耕地亩数。
考虑到万历三十年是大明国势的巅峰时期，而崇祯、顺治年间因为天灾兵祸，耕地抛荒现象严重。
这一出一入，便可知卫所下辖的土地是一个多么可怕的数字！
朱慈烺之所以从灵山卫开始着手，更是有两个充足的理由。
第一，灵山卫地处胶州湾。胶州湾是山东第一大的不冻港，位于山东半岛的南部，江南运来的物资主要是在青岛口上岸。
第二，灵山卫与浮山前所就是日后的青岛市的主体部分，紧锁整个胶州湾。
青岛对于山东的意义，乃至对于整个东部沿海的意义，只要看过中国地图的人都不能无动于衷。对于这样的重点地区，朱慈烺当然要不遗余力地纳入掌控，加以开发。
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